Análisis sobre las tarifas de peaje para la navegación, del tramo del río Paraná desde Santa Fe hasta Confluencia.

Introducción

La cuenca del Plata abarca la suma de las subcuencas de los ríos Paraguay, Paraná, Uruguay y de la Plata con una superficie total de más de 3.000.000 km2 siendo una de las más grande del mundo, posición compartida con las cuencas del Amazonas, Mississippi, Nilo y del río Congo, caracterizada  por su capacidad agrícola e industrial con potencial de mayor desarrollo sumado a las enormes capacidades de producción en energía hidráulica, pesca, transporte fluvial, turismo, etc. albergando a más de 145.000.000 de habitantes.

Sus características socioeconómicas y potencial, sumadas a estar integrada por territorio de cinco naciones, la distinguen especialmente del resto de las cuencas más importantes del planeta e impone acuerdos multilaterales para optimizar la explotación de sus recursos, que resultan de vital importancia para las economías de otros países. Por ello se impuso la firma de acuerdos multilaterales que comenzaron en 1967 y que llevaron a celebrar el Tratado de la Cuenca del Plata en 1969 para fomentar el desarrollo económico de la región.

Como consecuencia natural y en consonancia con acuerdos económicos multilaterales celebrados entre distintas naciones, surge el Mercosur hacia 1991 con la celebración del Tratado de Asunción integrando a Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay en un mercado económico común al que se sumó más tarde Bolivia y otros países.

Tal acuerdo fue resultado de una necesidad de optimizar recursos y lograr una posición frente a otros bloques económicos formados y en formación, entendiendo el enorme potencial del bloque en materia alimentaria, de recursos naturales y de potencial industrial. Como uno de los primeros pasos para asegurar el funcionamiento del bloque fue el acuerdo para el uso de las vías fluviales, porque sin el óptimo uso de ellas resultaría imposible la inserción de la producción de la región en alejados mercados de consumo de sus mercaderías.

Así se celebra el Acuerdo de Transporte Fluvial de la Hidrovía en 1992 firmado por Argentina, Paraguay, Brasil, Uruguay y Bolivia. Sin dicho acuerdo y sin la optimización de transporte fluvial los costos logísticos podrían hacer imposible, o sumamente desventajosa, la participación en distintos mercados mundiales.

El Acuerdo de Transporte Fluvial se suma a otros acuerdos bilaterales de producción de energía, de navegación, de límites, aduaneros, de comunicaciones, etc. como elementos vitales para el ordenamiento político y jurídico de la región, necesarios para hacer frente y dar garantías ante la presencia y participación en otros bloques regionales que no solo se abocan a cuestiones puramente económicas sino que tienen una fuerte impronta política, aspectos que siempre se combinan creando sinergias que los posicionan preferentemente en el plano internacional.

Antecedentes

Los primeros acuerdos para la navegación del río Paraná tienen sus orígenes en 1856 con el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación entre Argentina y Paraguay. Luego de la Guerra de la Triple Alianza se firma un nuevo Tratado de Amistad, Comercio y Navegación, celebrado entre la República Argentina y la del Paraguay Buenos Aires, 3 de Febrero de 1876.

Ese último Tratado ya explicitaba numerosas disposiciones para la navegación fluvial para los distintos buques de ambas banderas. Entre ellas se destaca el art. 18 relativo a la navegación de cabotaje para la que los gobiernos se reservan la reglamentación pertinente.

En diciembre de 1943, Argentina acordó con Paraguay la cesión de espacio para depósitos francos en los puertos de Rosario y Buenos Aires para la mercadería en tránsito originada o con destino a Paraguay.

Más tarde, en 1967, ambos países ratifican la libre navegación de los ríos Paraguay, Paraná y de la Plata asegurando la igualdad de trato para los buques de su bandera dejando exceptuado del nuevo Tratado el cabotaje en sus respectivos territorios, toda vez que esa navegación se regula por normas de cada uno de los países signatarios.

Los acuerdos de navegación fluvial culminan con el Acuerdo de Transporte Fluvial de la Hidrovía en 1992 que hoy resulta en el eje central para la discusión de la aplicación de peajes en el río Paraná por la navegación entre Santa Fe y Confluencia (del río Paraguay con el Paraná).

Desarrollo de los eventos principales

En la renegociación del contrato de dragado del año 2010 para el período 2013-2021, mediante decreto presidencial, se acordó una ampliación del objeto contractual incluyendo el dragado y balizamiento del tramo del río Paraná desde Santa Fe hasta Confluencia. Por esas tareas la firma concesionaria Hidrovía S.A. percibió USD 3.125.000 por mes durante 3 años equivalente a USD 37.500.000 por año.

Finalizado ese plazo el Estado dejó de pagar por las tareas que, según señalan, la empresa continuó realizando. Con la llegada de un nuevo gobierno pretendieron cobrar las tareas realizadas y no pagadas así como contar con el reconocimiento para el cobro desde allí en adelante sin éxito alguno. Todo indica que la firma continuó con el mantenimiento del balizamiento aunque redujo el esfuerzo de dragado por el que se había comprometido a mantener 12 pies de profundidad.

En septiembre/2022, por resolución 625/2022, el Min. de Transporte dispone fijar la tarifa de peaje de Santa Fe hasta Confluencia en USD 1,47 / TRN para el transporte internacional y $ 1,47 /TRN para el transporte de cabotaje, explicitando que dicha tarifa entraría en vigor luego de la ronda de audiencia pública. Esa decisión fue conocida en la región tal como puede verse, a modo de ejemplo, en un artículo de La Nación y la web del Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay.

Luego, por resolución 1023/22 (29/12/22), el Min. de Transporte pone en vigencia las tarifas antes señaladas a partir del 01/01/23 habilitando a AGP a percibir el monto correspondiente al peaje.

El Acuerdo de Transporte Fluvial de la Hidrovía establece en su art. 9:

Art. 9. Se reconoce la libertad de tránsito por la Hidrovía de las embarcaciones, bienes y personas de los países signatarios y sólo podrá cobrarse la tasa retributiva de los servicios efectivamente prestados a los mismos.

Si bien Paraguay, como cabeza de los reclamos a la Argentina por la medida adoptada, argumentó su posición en función de la libertad de navegación sosteniendo que para navegar se veía compelida a pagar el peaje violándose los arts. 4 y 5 del Acuerdo, luego viró su posición hacia un reconocimiento del artículo 9 pero señalando que los servicios de dragado y balizamiento eran inexistentes.

Fue en ese momento en que Brasil se plegó a la posición de reclamo y tomó cartas en el asunto proponiendo llevar los planteos al ámbito del Parlasur y luego asentándolos en el Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH) a través de la Comisión del Acuerdo (CA).

A fin de ampliar la información los arts 4 y 5 rezan:

LIBERTAD DE NAVEGACIÓN

Art. 4°. Los países signatarios se reconocen recíprocamente la libertad de navegación en toda la Hidrovía de las embarcaciones de sus respectivas banderas, así como la navegación de embarcaciones de terceras banderas.

Art. 5°. Sin previo acuerdo de los países signatarios no se podrá establecer ningún impuesto, gravamen, tributo o derecho sobre el transporte, las embarcaciones o sus cargamentos, basado únicamente en el hecho de la navegación.

Sin duda Brasil entra en la discusión cuando el reclamo se limita al artículo 9, quedando en claro que solo allí se puede concentrar el eje de la disputa.

Solo un punto es discutible y puede jugar en contra de Argentina cuando, en el art. 5, se incluye el término “tributo” que por definición resulta en un pago al Estado por obras realizadas, con lo que una tasa de peaje se asocia a un tributo. De ese modo puede darse la violación del art. 5 y si se planteara su discusión se la podría tratar en el seno del CIH, órgano político, y tratar en la Comisión del Acuerdo, órgano técnico, aquello que define el tema: el derecho al cobro de peaje contra una contraprestación por dragado y balizamiento que efectivamente se realiza.

Luego se produjeron eventos tales como la posición de Paraguay de hacer uso del total del 50% de la energía producida en Yacyretá, sin negar que ello tuviera relación con la imposición del peaje y la interdicción de un par de buques de menor porte por orden judicial por la falta de pago del peaje. La energía fue utilizada para inyectarla al sistema eléctrico brasilero. Paraguay argumentó que se debe a la falta de pago por parte de Argentina por la energía que nuestro país le compra del excedente de producción paraguayo.

Llama la atención el reclamo y las acciones adoptadas por Paraguay ante la imposición del peaje porque la incidencia económica del mismo es casi despreciable en el volumen de exportaciones afectadas de ese país.

La tarifa aplicada es de USD 1,47/TRN, Tonelada de Registro Neto, unidad de medida de la capacidad de carga de una embarcación en función de sus espacios libres. En concreto una barcaza típica estilo “Mississippi” de 60 m de eslora por 11 m de manga puede cargar hasta 1.500 tn, por lo que cada tonelada de carga se vería afectada en USD 0,63/tn (1500/(1,47×650)).

Claro está que si la carga es más liviana por volumen pagará un poco más. A modo de ejemplo el poroto de soja tiene un peso específico de 700 kg/m3 por lo que una barcaza podría transportar unas 1.100 tn (debido a que se queda sin espacio físico) y el impacto rondaría los USD 0,86/tn. Considerando el precio de una tonelada de soja FOB (14/09/23) de USD 469, la incidencia calculada es de 0,18% sobre el valor FOB.

Por su parte Brasil, que se sumó al reclamo paraguayo, tiene previsto importantes contratos de exportación de mineral de hierro, previendo para el periodo 2023/24 la salida de 2.000.000 tn de ese mineral desde el sur de su país. Para ese producto la incidencia por tonelada puede llegar al 0,55%.

Cabe preguntarse por qué Paraguay adoptó medidas de fuerza como la de Yacyretá cuando la incidencia del peaje no es significativa y claramente puede resolverse en el seno del CIH, máxime cuando se espera un cambio de color político en la Argentina en el corto plazo.

Paraguay plantea que no existen pruebas contundentes para demostrar que se llevan a cabo tareas de dragado sin embargo la zona cuenta con cobertura AIS (Automatic Identification System) bajo control de la Prefectura Naval Argentina.

Las embarcaciones de dragado y balizamiento cuentan con transponder AIS que emiten su posición y velocidad en forma permanente por lo que se puede demostrar sus operaciones a través de los trackings registrados por la Prefectura Naval Argentina. No se puede discutir el posicionamiento y mantenimiento de boyas que necesariamente se encuentran bajo control de autoridades argentinas.

Finalmente, resulta “curiosa” la coincidencia entre lo que cobraba anualmente Hidrovía S.A. por las tareas de dragado y balizamiento entre Santa Fe y Confluencia con lo que potencialmente puede cobrar mediante la tarifa de peaje. Precisamente el tráfico de convoyes de barcas y buques generaría un total de USD 38.000.000 por año. No deja de llamar la atención la imposición del peaje en el momento en que el nuevo concesionario es AGP y debe pagar a Jan de Nul, a través de Compañía Sudamericana de Dragados, sus servicios que se han visto afectados por la finalización de su concesión. Dicho de otro modo, el dragador obtiene una “compensación” por la concesión que se le quitó.

Presunta discriminación

Se ha planteado la discriminación por bandera al considerar que los buques de bandera argentina pagan el peaje en pesos mientras que el resto de las banderas lo deben hacer en dólares. Esto es un error de interpretación de la norma que establece claramente que la tarifa en pesos se aplica al cabotaje nacional.

El cabotaje nacional está reservado a buques de propia bandera, reconocido por los países signatarios del Acuerdo de Transporte Fluvial y conforme el siguiente artículo

RESERVA DE CARGA NACIONAL

Art.11°. Quedan eliminadas a favor de las embarcaciones de bandera de los países que integran la Hidrovía, a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo, las limitaciones existentes al transporte de determinados bienes o personas reservados en su totalidad o en parte a las embarcaciones que naveguen bajo bandera nacional del país de destino o de origen. Queda excluido del ámbito de aplicación de este Acuerdo y de sus Protocolos, el transporte de cabotaje nacional, el que está reservado a las embarcaciones de los respectivos países.

Por lo que una navegación entre puertos argentinos, sin cruzar fronteras internacionales, se realiza con esa bandera y paga el peaje en pesos. Un buque de tercera bandera tiene la posibilidad de realizar navegación de cabotaje – y por ende pagar el peaje en pesos – siempre y cuando cuente con un waiver otorgado por autoridad competente. El otorgamiento de waivers se acostumbra cuando no existe, por disponibilidad de flota, un buque enrolado en la bandera nacional que pueda prestar un servicio específico.

La “pesificación” de la tarifa responde a una norma del año 2003 cuando, por el brusco incremento del dólar, se modificó la tarifa para los buques que realizaban cabotaje en el ámbito de las vías navegables mientras que se mantuvo en dólares para los que realizaban viajes internacionales (Nota: la concesión de Hidrovía S.A. fue la única que no se pesificó en el año 2002)

Actividad comercial y desarrollo de acuerdos

El polo industrializador de granos desarrollado a lo largo de la costa santafesina del río Paraná está preparado para producciones mayores a la que hasta el momento ha alcanzado nuestro país. Es así que para optimizar su funcionamiento (y costos) se requiere de soja proveniente de Paraguay, Bolivia y Sur de Brasil. Esos granos se utilizan para la producción de aceites pero también para harinas y pellets de contenido proteico mayor al que produce la soja argentina.

En los últimos años de sequía esa soja fue necesaria para complementar con la producción local y poder dar cumplimiento a contratos pactados tanto en cantidad como en calidad.

Por su parte Bolivia ha firmado acuerdos con Uruguay para el uso de terminales portuarias uruguayas en la gestión de importación y exportación para el primer país.

Paraguay ha firmado acuerdos con Uruguay para la instalación de un puerto en el departamento de Soriano. Probablemente la instalación esté proyectada unos 20 km aguas arriba de Nueva Palmira (en el río Uruguay) en la zona de Punta Arenal. También se planea el uso del puerto de Fray Bentos para la salida de celulosa paraguaya. Esos planes se enmarcan en los proyectos de Uruguay (Argentina ha declarado interés en el seno de la CARU) para dragar el río homónimo a 34 pies hasta Fray Bentos.

Debe tenerse presente que Argentina ya cuenta con el puerto de Ibicuy, que con menor inversión en que los casos antes citados, puede brindar servicio a buques de 34 pies de calado y más si en el futuro se profundizan las vías navegables argentinas en la zona del Paraná Guazú, Bravo y Pasaje Talavera. Ese puerto puede ser una excelente base para acuerdos de zonas francas que generen la prestación de servicios a Paraguay o Bolivia.

3 complejos industriales más importantes del país: Pilar, Gran Rosario, Bahía Blanca

Acciones adoptadas para alcanzar una solución

AGP anunció la conformación de una mesa de diálogo luego de que Brasil se sumara a los reclamos. Esa mesa estará conformada con armadores de la CPTCP (Comisión Permanente de Transporte de la Cuenca del Plata) en el ámbito del CIH (Comision Intergubernamental de la Hidrovía) que trabajaría en aspectos técnicos donde se analizarían el mantenimiento y mejoramiento de la vía. Esas reuniones se realizarían entre AGP y representantes de CPTCP en forma quincenal habiéndose establecido la primera para el día 22/sep/23.

La declaración conjunta de AGP y CPTCP no ha denunciado pautas técnicas en las que se basarán para el mantenimiento  y mejoramiento de la vía navegable.

El próximo 26/sep se producirá el traspaso de la presidencia pro témpore de la Comisión del Acuerdo (CA) a manos de Argentina y el día 27/sep se llevará a cabo la reunión del Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH), ambos eventos a celebrarse en la embajada de Brasil en Buenos Aires. En ambas reuniones se tratará el tema del peaje. Se adjuntan las notas de las respectivas convocatorias.

A los reclamos de distintos actores se ha sumado el 16/sep/23 la Cámara Paraguaya Americana de Comercio (USAPACC) que en su declaración ha citado la violación de normas que aseguran la libre navegación (Convemar, tratados bilaterales y multilaterales) solicitando la intervención del Departamento de Estado y el de Comercio de los Estados Unidos por cuanto el peaje afecta al comercio entre ambos países.